理论探讨 | 登记资料查询“三步审查法”

主页 > 法律法规 > 2020-04-14

理论探讨 | 登记资料查询“三步审查法”

《不动产登记资料查询暂行办法》(以下简称《办法》)施行以来,各地登记机构依据 《办法》提供了大量不动产登记资料查询业务,不但保障了公民、法人和其他组织的知情权,而且规范了不动产登记资料查询的审查程序。

 

实践中,如何审查不动产登记资料查询申请,确保行政行为准确无误,成为难点所在。本文拟对普通申请人(不含国家机关)的不动产登记资料查询审查程序进行梳理及分析,建议采取“是不是—有没有—给不给”的三步审查法,厘清审查步骤及顺序,为登记机构应对查询申请提供思路。

 

第一步
判断是不是不动产登记资料的查询

 

判断形式上是否构成有效的不动产登记资料查询申请。这主要包括:有无提交查询申请书及身份证明材料,是否严格按照不动产登记资料查询书的要求填写相关内容,是否属于不动产登记资料查询的方式,是否按照不动产登记资料查询的特定端口或窗口发起查询申请。实践中,经常出现申请人通过政府信息公开的渠道申请公开不动产登记资料。就此问题,国办公开办函〔2016〕206号明确不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项,其法律依据、办理程序、法律后果等,与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。因此,当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的,可告知其依据相应的法律法规规定办理,即依照《办法》中不动产登记资料查询的程序提出申请。

 

判断内容上申请查询的对象是不是属于不动产登记资料。一是索引信息所指向的“不动产”“权利人”是否具体、明确。设置索引的目的即将“不动产”本身具体化、明确化,使得登记机构通过“一对一”的匹配提供登记资料。对申请内容不明确的,登记机构需具体指出哪些索引信息需进一步明确描述,并要求申请人做出更改、补充。经过更改、补充,仍然不能使“不动产”“权利人”特定化的,告知申请人不予查询。二是是否属于不动产登记资料的查询范围。《办法》第2条规定,不动产登记资料包括两类内容,一类为不动产登记簿等不动产登记结果,另一类为不动产登记原始资料。也就是说,任何类型的申请人申请不动产登记资料的范围均局限在上述两种类型中,无超越之说。

 

实践中,有申请人以不动产登记资料查询的方式,要求查询记录登记过程的信息、行政机关的内部管理信息、登记行为的法律依据、参与登记过程人员姓名等,这些信息均不属于不动产登记资料的范围。另外,与政府信息公开相似的是,申请人不能要求登记机构提供需要经过实质性加工、梳理或统计汇总的信息,如直接要求调取社会主义改造资料、代管产资料等。面对此类申请,可依据《办法》第2条、第11条规定,做出“查询事项不属于《办法》所指的不动产登记资料,因此不予查询”的答复。

 

第二步
判断有没有申请查询的不动产登记资料

 

登记资料的查询是否属于被申请机构的管辖范围。《办法》第7条规定,“查询不动产登记资料应当在不动产所在地的市、县人民政府不动产登记机构进行,但法律法规另有规定的除外”。此外,在不动产所在地的市县内部,也可能存在登记资料查询范围的划分。因此,查询人到非不动产资料保管地的登记机构申请查询的,该登记机构应当告知其不存在相关登记材料并引导其至相应的登记机构查询。

 

查询电子系统并核对实体材料,判断是否存在不动产登记资料。目前,不动产登记数据整合及平台调整等方面仍然存在重合、遗漏、交叉的现象,因此,在电子系统无法查询或查询不到所需资料时,应当结合其他手段判断登记资料是否存在。确定不存在相关资料的,应当出具不予查询告知书,告知申请人不存在相关登记材料。

 

第三步
判断给不给不动产登记资料

 

提交的材料能否证明查询主体合乎规定。《办法》对各类申请主体采取了列举式解释,广义上包含权利人、利害关系人、准利害关系人等三类主体。以上主体除提交申请书及身份证明材料外,还需根据《办法》第17、第18、第20条的规定提交其他材料证明其符合“申请主体”的实质要求。除此之外,普通委托代理人或律师还需提交授权委托书、律师证、律师事务所出具的证明材料等。

 

需要注意的是,实践中,有的登记机构要求普通代理人与被代理人共同至登记机构现场签订授权委托书或持公证授权委托书后方可申请登记资料查询,此种要求既不合法,亦不合理。不动产登记资料查询不同于不动产处分,其实质是对现有客观状况的复制或查询,并不改变不动产的权利状况或自然状况。两利相权取其重,在平衡维护权利人隐私及方便群众申请的原则下,登记机构不应再增加申请人的负担。另外,登记机构只需核对查询申请书中所载明的“查询主体”类别与申请材料是否一致即可,无须主动根据申请材料归纳申请人的类别。

 

查询主体与查询范围能否对应。查询主体的区别导致了查询范围的差异,具体来说可分为三种。一是权利人,可以查询本不动产登记结果和本不动产登记原始资料。在此,需注意“本登记”的特定内涵,即无论是不动产登记簿记载的“现权利人”,还是“历史权利人”,均只能查询其本人作为“权利人”的登记资料,不能溯及前手也不能追及后手。实践中,有权利人仅要求复制另一方申请人身份证件的情况,登记机构通常认为其有违他人的隐私权不予查询。笔者认为,另一方申请人的身份证件也属于原始资料之一,何况申请书、登记原因文件如买卖合同签章处也会载明另一方申请人的身份信息,登记机构不应将《办法》第2条规定的“申请人身份材料”等同于“不动产登记资料查询申请人的身份材料”。二是利害关系人,可以查询有利害关系的不动产登记结果。三是准利害关系人,可以查询不动产的自然状况,是否存在共有情形以及是否存在抵押权登记、预告登记、异议登记、查封登记或其他限制处分的情形。在后两种情形下,登记机构只需写明“是”或“否”即可。另外,需特别关注的是准利害关系人所委托的律师。按照常理,代理人应当在被代理人授权委托的范围行使权利,而被代理人授权的范围不得超越其本身的权利范围。但《办法》第21条赋予准利害关系人的委托律师以特有权利,即可以申请验证所提供的被查询不动产权利主体名称与登记簿的记载是否一致、查询不动产的共有形式;要求办理查封登记或者限制处分机关的名称。

 

如上所述,登记机构只需核对查询申请书中所载明的“查询主体”类别与申请材料是否一致,无须主动归纳申请人的类别。但若申请书载明的“查询主体”类别不能与“查询范围”相匹配,而更换形式类别即可查询时,工作人员应当尽可能地提示并引导申请人。如甲购买乙的不动产,现甲以“准利害关系人”的身份申请查询不动产登记结果,且提交了买卖合同等材料,此种情况下,虽在形式上,甲不能查询其申请的内容,但鉴于甲亦可为“利害关系人”,工作人员可从形式审转化为实体审,提示甲更换“查询主体”类别。

 

有无损害不动产登记资料的行为。根据《办法》第26条规定,查询人查询、复制不动产登记资料时,若将不动产登记资料带离指定场所,拆散、调换、抽取、撕毁、污损不动产登记资料或损坏查询设备的,不动产登记机构有权禁止该查询人继续查询不动产登记资料,并可以拒绝为其出具查询结果证明。也就是说,即使申请人符合不动产登记资料查询申请的形式、内容要求且存在该资料,只要申请人有上述违法行为,登记机构就可视情节自由裁量是否出具相关资料。

 

是否涉及国家秘密。《办法》第12条规定,申请查询的不动产登记资料涉及国家秘密的,不动产登记机构应当按照《保守国家秘密法》等有关规定执行。何为国家秘密,是登记机构需要确定的内涵之一。《保守国家秘密法》第2条规定,国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。同时,根据该法第13条的规定,在某一信息已被有权机关确定为国家秘密的情形下,执行该信息所派生的信息也属国家秘密。因此,对可能属于或经法定程序确定为国家秘密的不动产登记资料,应当依照《保守国家秘密法》进行保密审查,不得作为可查询的范围。

 

实践中,有的不动产档案中涉及社会主义改造、代管产等资料,对此能否放开查询,莫衷一是。有的认为其作为国家秘密不可查询,有的认为其属于不动产登记的依据之一,必须谨慎对待。笔者认为,上述材料中有些产权人身份特殊,有些涉及尖锐的用词,但无疑均是特定历史时期特殊政策的产物。对此,登记机构若认为公开该类资料涉及国家安全和利益的事项、公开后可能损害国家安全和利益,但对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的,可以根据《保守国家秘密法》的规定,逐级报上级部门,由国家保密行政管理部门或者省级保密行政管理部门确定。

 

综上,不动产登记资料查询“三步审查法”,以固定申请内容为出发点,围绕是不是不动产登记资料、有没有不动产登记资料、给不给不动产登记资料三个审查要点,以《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《办法》等为依据,最终以查询或不予查询告知书的方式告知申请人。依照三步审查法,有利于把握审查思路,规范审查流程,避免遗漏或者错误理解申请内容,减少败诉风险,提高处理不动产登记资料查询工作的能力和水平。