最高法判例:行政机关作出的行政行为不得与法院生效裁判相抵触(行政机关如何保护相关债权人利益)

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中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申1509号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人)海南省海口市琼山区人民政府。住所地:海南省海口市琼山区。

法定代表人王和娇,区长。

行政机关负责人张建国,区委副调研员、红城湖棚改指挥部指挥长。

委托代理人**凤,北京德和衡(海口)律师事务所律师。

委托代理人吴坤卿,海南上哲律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人)中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司。住所地:海南省海口市龙华区。

法定代表人姚卫星,总经理。

委托代理人马东瑞,海南懋公律师事务所律师。

再审申请人海南省海口市琼山区人民政府(以下简称琼山区政府)因被申请人中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司(以下简称信达海南公司)诉其不履行支付土地征收补偿款给付义务一案,不服海南省高级人民法院于2018年9月20日作出的(2018)琼行终60号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年2月19日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2019年3月28日组织各方在本院第一巡回法庭(深圳)第二法庭开庭询问,再审申请人琼山区政府的行政机关负责人张建国、委托代理人**凤、吴坤卿,被申请人的委托代理人马东瑞,到庭参加开庭询问活动。案件现已审查终结。

1993年12月24日,交通银行海南省分行(以下简称交行海南分行)与海南银通实业公司(以下简称银通公司)签订《抵押借款合同》,约定银通公司向交行海南分行借款1500万元,金成公司和琼山市府城镇府城管区(以下简称府城管区)以涉案红城湖边17亩土地为该笔贷款提供抵押担保,并约定借款如须展期,应在到期10日内向贷款方申请,有保证方的,应由保证方签署同意延长担保期限的意见;借款方不按期还款,贷款方有权依法处理抵押品抵还贷款。次日,金成公司和府城管区向琼山县土地管理局提交《申请书》,申请办理上述土地抵押登记手续,并向交行海南分行出具《证明》,主要内容:我公司在琼山××××管区北官村经济社(以下简称北官经济社)土地17亩,同意为银通公司贷款1500万元做抵押,如该公司届时不能偿还,由我公司偿还贷款本息的连带责任。请贵行予以办理。1993年12月28日,琼山县人民政府向金成公司、府城管区颁发琼山集建(府城)字第04832号集体土地建设用地使用证(以下简称04832号土地证),用地面积12133.68平方米,用途为商业服务业用地。1994年1月6日,琼山县土地管理局为上述土地使用权抵押办理抵押登记,抵押人北官经济社,抵押权人交行海南分行,抵押期限1993年12月25日起至1994年4月24日,抵押地块编号为04832号土地证的编号。

1993年12月29日,交行海南分行与银通公司在未经金成公司和北官经济社同意的情况下,签订《借款补充协议》,将借款利息由月利率10.98‰提高至13.2‰;于1994年4月23日签订借款展期三个月的合同,约定将上述1500万元借款中的1000万元展期三个月(1994年4月25日至7月25日),借款月利率为10.98‰。1994年11月29日,交行海南分行以银通公司、金成公司、北官经济社为被告,以借款合同纠纷为由,起诉至海口市中级人民法院,请求判令银通公司偿还借款1500万元本息及罚息,北官经济社与金成公司承担连带责任。1995年10月26日,海口市中级人民法院作出(1994)海中法经初字第200号民事判决(以下简称200号一审判决),判决:1.银通公司偿还借款本金及利息;2.金成公司对银通公司的应付款项承担连带清偿责任;3.银通公司如逾期不付清,可依国家的有关规定处分北官经济社、金成公司抵押给交行海南分行的17.32亩土地使用权。金成公司不服,提出上诉。1996年10月3日,海南省高级人民法院作出(1996)琼经终字第36号民事判决(以下简称36号二审判决),判决:1.驳回上诉;2.维持200号一审判决第一项及关于诉讼费的负担部分;3.变更200号一审判决第二项为:银通公司如逾期不付清,可依国家有关规定处分北官经济社、金成公司抵押给交行海南分行的17.32亩土地使用权,交行海南分行对处分该块土地使用权的价款有优先受偿权;4.变更200号一审判决第三项为:金成公司在交行海南分行处分17.32亩土地抵押物后仍不足清偿的债权范围内对银通公司债务承担连带清偿责任。

2000年4月19日,海南省高级人民法院裁定提级执行,并于2000年5月18日作出(2000)琼高法执提字第462-2号民事裁定:1.将被执行人金成公司与北官经济社联营兴建位于原琼山市府城镇红城湖北侧(荒塘)的17.32亩土地及地上建筑物(即“金成娱乐商城”项目)按照评估价值共计1273.632万元以物抵债给交行海南分行,以冲抵金成公司所欠交行海南分行相应债务;2.解除对上述财产的查封。2001年5月15日,海南省高级人民法院作出(2000)琼高法执提字第462-2号协助执行通知书,要求琼山市规划土地管理局将上述土地过户至交行海南分行名下,并解除对上述土地的查封。2004年6月7日,中国信达资产管理公司海口办事处(以下简称信达海口办事处,现信达海南公司)与交行海南分行签订交琼字第098号《债权转让协议》,约定交行海南分行将其对债务人银通公司的债权(1500万元及利息)转让给信达海口办事处。2004年10月19日,交行海南分行出具《资产移交承诺书》,将(2000)琼高法执提字第462-2号民事裁定的抵债资产,即涉案土地使用权及地上建筑物随债权移送信达海口办事处。

金成公司不服36号二审判决,向海南省高级人民法院申请再审。2005年5月18日,海南省高级人民法院作出(2004)琼民监字第169号民事裁定,对该案进行再审。2006年3月21日,海南省高级人民法院作出(2005)琼民再终字第12号民事判决(以下简称12号民事判决):1.维持36号二审判决第二项和第三项;2.撤销36号二审判决第一项和第四项。2006年11月21日,海南省高级人民法院作出(2006)琼执字第10-1号民事裁定:1.撤销(2000)琼高法执提字第462-2号民事裁定将金成公司与北官经济社联营兴建位于原琼山市府城镇红城湖北侧(荒塘)的17.32亩土地及地上建筑物(即“金成娱乐商城”项目)抵债给交行海南分行的内容,将上述建筑物产权恢复到原有状态;2.解除对金成公司和府城管区名下12133.68平方米土地(证号:04832号土地证)及地上建筑物的查封;3.本案终结执行。2013年9月16日,最高人民检察院以12号民事判决认定案件的基本事实缺乏证据证明,适用法律确有错误,且有新的证据足以推翻原判决为由,向本院提出抗诉。

2015年12月2日,琼山区政府作出琼山府(2015)15号关于海口市琼山区红城湖片区棚户区(城中村)改造项目房屋征收的决定(以下简称15号征收决定),主要内容:1.决定征收红城湖片区棚户区(城中村)改造项目(以下简称红城湖项目)范围内国有土地上的房屋;2.房屋征收部门海口市琼山区重点项目推进管理委员会(以下简称琼山区管委会),房屋征收实施单位海口市琼山区红城湖项目指挥部、海口市琼山区国兴街道办事处、海口市琼山区府城街道办事处。04832号土地证中登记的面积17.32亩(约11546.72平方米)土地在此次征收范围内。2016年1月11日,海口市琼山区棚户区(城中区)改造指挥部(以下简称指挥部)在报刊上发布《土地及建筑物权属异议征询公告》,主要内容:金成公司对涉案12133.68平方米土地及建筑物申请征收补偿,如对涉案土地及建筑物权属有异议,可自登报之日起7天内提交书面材料。2016年2月17日,信达海南公司向指挥部提交《关于海口市红城湖土地权属异议的函》,主张涉案土地及建筑物属其所有。

2016年6月6日,本院作出(2016)最高法民抗73号民事裁定:1.本案由本院提审;2.再审期间中止原判决的执行。2016年7月6日,信达海南公司再次向指挥部提交《海口市红城湖土地征收补偿申请书》,主张涉案土地及建筑物属其所有。2016年7月14日,金成公司的委托人柯富襦向指挥部出具《承诺书》,声明涉案土地已办理国有土地证,并承诺没有将涉案土地及房产抵押、转让,没有被查封,如有上述情况,金成公司将承担法律责任。同日,琼山区管委会(甲方)与金成公司(乙方)签订《海口市琼山区红城湖道客片区棚户区(城中村)改造项目征收货币化安置协议》,主要内容:甲方征收乙方位于海口市琼山区国兴街道道客社区红城湖夜市房屋及附属物,土地面积11761.79平方米,补偿款合计66854014元。琼山区管委会于2016年8月2日向柯富襦转账73626163元,于2016年8月23日向柯富襦转账230万元。2017年7月,信达海南公司提起本案行政诉讼,请求判令琼山区政府履行征收补偿法定职责,向其支付征收补偿款160629885.94元。

另查明,本案一审受理后,2017年7月21日,琼山区政府向一审法院申请追加金成公司、柯富襦为第三人参加诉讼。2017年8月7日,案外人陈山向一审法院申请作为第三人参加诉讼。2018年6月27日,本院作出(2016)最高法民再331号再审判决(以下简称331号再审判决),以金成公司和北官经济社均是抵押人、涉案抵押有效为由,判决维持12号民事判决,驳回信达海南公司的其他诉讼请求。

海口市中级人民法院(2017)琼01行初789号行政判决认为,交行海南分行系涉案土地的抵押权人,其通过债权转让的方式将涉案债权及担保物权转让给信达海南公司,信达海南公司与涉案土地存在利害关系,具备本案原告主体资格。涉案土地及地上建筑物已被琼山区政府征收,琼山区政府负有向被征收人进行征收补偿的法定职责。金成公司、柯富襦及陈山不是本案必要共同诉讼参加人,与本案处理结果没有直接利害关系,对琼山区政府、陈山提出追加第三人的申请不予支持。琼山区政府征收涉案土地过程中,收到信达海南公司的征收安置补偿款支付申请后,未与信达海南公司协商签订征收安置补偿协议、作出答复或说明,也未转交相关征收部门处理,存在不履行法定职责的情形。目前涉案民事判决、执行效力及涉案土地权属均处于不确定状况,信达海南公司没有证据证明其是涉案土地的合法使用人和产权人相关人,其请求琼山区政府支付土地征收补偿款的条件和理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条及第六十九条之规定,判决驳回信达海南公司的诉讼请求。信达海南公司不服,提起上诉。

海南省高级人民法院(2018)琼行终60号行政判决认为,根据涉案民事判决及民事裁定的裁判事项,涉案土地以物抵债的方式抵偿给交行海南分行,交行海南分行又将涉案土地权属转让给信达海南公司,信达海南公司是11546.72平方米涉案土地的实际权利人,琼山区政府应当向信达海南公司支付征地补偿款。信达海南公司请求法院责令琼山区政府向其支付土地补偿款160629885.94元,因本案系履行土地征收补偿法定职责之诉,虽然已确定信达海南公司系涉案土地的征收补偿权利人,但征收补偿涉及土地性质与补偿标准的确定及协商、签订补偿协议等事项,法院尚不能确定具体补偿金额,由琼山区政府根据补偿标准处理为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款的规定改判,撤销海口市中级人民法院(2017)琼01行初789号行政判决;琼山区政府于该判决生效之日起于60日内就04832号土地证项下11546.72平方米土地的征收补偿款事项向信达海南公司作出处理。

琼山区政府申请再审称:1.12号民事判决只是明确交行海南分行对处分涉案土地使用权的价格有优先受偿权,并未判决交行海南分行取得涉案土地的权属。再审过程中,12号民事判决的执行被中止。因此,征收补偿时,涉案土地权属不明确,二审认定信达海南公司是涉案土地的实际权利人错误。2.一、二审未追加利害关系人金成公司为本案第三人,程序违法。请求依法再审本案,撤销二审判决,维持一审判决。

信达海南公司答辩称:(2000)琼高法执提字第462-2号民事裁定发生法律效力时,信达海南公司就已经取得涉案土地的使用权。琼山区政府明知涉案土地属信达海南公司所有,仍将7000余万元征地补偿款付给金成公司,属不履行征收补偿法定职责。请求驳回琼山区政府的再审申请。

本院认为,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定,生效的人民法院裁判文书确认的事实,可以作为定案依据。但是,如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。所谓“生效的人民法院裁判文书确认的事实”,是指生效裁判的主文确认的事实,以及直接影响生效裁判主文效力的基础事实。与裁判主文效力无关的其他事实,不属于该条规定的不通过法定救济途径予以纠正不得否定的事实。人民法院的生效判决确认的事实,是具有对世的法律效力的,任何公民、法人和组织必须维护人民法院生效裁判的权威性和执行力。人民法院审理行政诉讼案件对被诉行政行为事实审查的规则,同样适用于行政机关行使行政职权的活动。行政机关作为行使法律赋予的行政职权的国家公权力机关,作出行政行为时,认定事实和处理结果同样不得与人民法院生效判决确认的事实相冲突,更不能妨碍生效裁判的执行。行政机关作出行政行为,发现需要等待人民法院生效裁判结果的,应当保持现状,在人民法院终审裁判后,才能依法作出处理,不得擅自处置。

本案中,生效的12号民事判决维持36号二审判决第三项,即:银通公司如逾期不付清(1500万元贷款本息),可依国家有关规定处分北官经济社、金成公司抵押给交行海南分行的17.32亩土地使用权,交行海南分行对处分该块土地使用权的价款有优先受偿权。该项判决内容明确无误地交代:对于涉案17.32亩土地使用权,交行海南分行享有优先受偿权。2004年10月19日,交行海南分行将涉案权利转移给信达海口办事处,信达海南公司成为12号民事判决优先受偿权的实际权利人。银通公司逾期未付清贷款本息,琼山区政府在对涉案土地进行征收补偿时,应当确保12号民事判决内容的有效执行。2016年7月14日,琼山区管委会与涉案土地的权利人金成公司签订补偿安置协议,并无不当。但是,由于当时12号民事判决进入再审,本院331号再审判决尚未作出,琼山区政府应当提存协议约定的安置补偿款,等待本院331号再审判决作出后,按照331号判决结果,依法作出处置。但是,在2016年2月17日信达海南公司已向指挥部提交书面的权利主张的情况下,本案一审过程中,琼山区管委会分别于2016年8月2日、8月23日,即向金成公司的委托人柯富襦转账73626163元和230万元,从而导致本院331号再审判决维持12号民事判决后,12号民事判决确定的信达海南公司1500万元本息优先受偿权不能实现。在此情形下,琼山区政府应当在合法抵押的17.32亩土地使用权应得的征收补偿款范围内,按照12号民事判决,向信达海南公司支付1500万元贷款本息。二审判决要求琼山区政府限期对涉案土地的征收补偿款事项向信达海南公司作出处理,以保证12号生效民事判决的执行,具有现实的合理性,本院予以支持。

琼山区政府主张,12号民事判决只是明确交行海南分行对处分涉案土地使用权时有优先受偿权,交行海南分行未取得涉案土地权属,二审认定信达海南公司是涉案土地的实际权利人错误。本院认为,12号民事判决确实明确的仅仅是对抵押的17.32亩土地使用权的优先受偿权,交行海南分行未取得涉案土地使用权,请求支付涉案土地的全部征收补偿款,没有事实根据。但是,法律在保护土地使用权合法权益的同时,对当事人取得的、合法的优先受偿权亦予以充分保护。信达海南公司根据12号民事判决,依法享有在涉案土地上设定的优先受偿权,这项权利附着在特定的国有土地使用权上、专属于信达海南公司。琼山区政府征收涉案土地时,必须保障12号民事判决确定的信达海南公司区别其他一般债权人所特有的优先受偿权的实现。不能保证该项优先受偿权实现的,侵犯的不仅仅是信达海南公司的合法权益,更是对司法裁判公信力和权威的挑战,人民法院必须予以纠正。因此,二审判决要求琼山区政府就涉案土地征收补偿款事项向信达海南公司作出处理,具有现实的合理性。琼山区政府的该项申请再审理由不能成立。琼山区政府还主张,一、二审未追加利害关系人金成公司为本案第三人,程序违法。本院认为,一、二审未将抵押人金成公司追加为第三人确有不妥,将金成公司追加为第三人更有利于查明事实,作出更为清晰明确的判决。但是,本案的判决结果是要求琼山区政府对涉案土地征收补偿款事项向信达海南公司作出处理,并未对金成公司的权益作出实质性的不利处理。只有在琼山区政府按照生效判决要求,就涉案土地款的发放重新作出处理时,才会直接影响金成公司的权利。因此,该项程序瑕疵,未对案件的公正判决造成不利影响。以此为由申请再审,理由亦不能成立。

应当指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定,人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。作为金钱给付案件,人民法院享有完全管辖权,应当依照行政诉讼法前述的规定,作出具有具体给付内容的实体判决,不能以履行判决替代给付判决。人民法院审理金钱给付案件,仅仅审查被告行政机关是否负有给付义务,不去审查应当给付的具体项目、数额,简单判决限期履行给付义务,违背行政诉讼法第一条关于行政诉讼实质化解行政争议的立法目的,违反第七十三条“判决被告履行给付义务”的法定要求。本案中,信达海南公司请求给付征收土地补偿金,显然属于金钱给付案件。二审判决支持信达海南公司的诉讼请求,应当依法判决琼山区政府限期支付特定金额的款项,简单判决琼山区政府限期对涉案土地征收补偿款事项向信达海南公司作出处理不妥,本院予以指正。鉴于抵押人金成公司、北官经济社未参加本案一、二审诉讼活动,金成公司与琼山区管委会签订安置协议的补偿范围与抵押范围是否一致,信达海南公司根据12号民事判决应当获得的1500万元本息的赔偿款具体数额等事实尚需琼山区政府进一步调查清楚,已经向金成公司支付的、应当用于优先抵偿信达公司债务的款项也需要由琼山区政府依法追回,本案交由琼山区政府依法作出处理,更有利于问题的一揽子实质化解,本案不予再审。

综上,琼山区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回海南省海口市琼山区人民政府的再审申请。

 

审判长  郭修江

审判员  杨志华

审判员  熊俊勇

 

二〇一九年八月十九日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈虹谷